六、保险公估监管制度
　　与保险公估在发达国家或地区保险市场上百年的发展历史相比，我国的保险公估的发展历史非常短暂，充其量只能算是处于婴幼儿时期。保险公估的发育极不完全，市场极不规范，主要表现在现有的保险公估业务量太少，且业务来源单一；受到利益的冲击，保险公估人的公正性受到冲击。造成这些问题的一个最重要、最根本性的原因就是保险公估人制度严重滞后？D？D尚未建立一套科学、高效、完善的对保险公估人监督管理的机制。我国目前规范保险公人的法律、法规仅见于2002年1月中国保监会颁布的《保险公估机构管理规定》等。但对有些重要监管制度几乎没有规定，如建立保险公估人协会，加强行业自律；对有些重要监管制度规范不够完善，如保险人、被保险人对保险公估人的监督制度等。因此，只有建立有关保险公估人监管的原则和法律、法规，建立一套完善、科学的监管机制，才能从根本上保证保险公估行业健康有序地发展。
（一）、保险公估监管的目的
　　保险公估机人从事的公估业务含有一定的公益性质：公估结果涉及到保险人、被保险人（投保人）的利益，因而影响到整个保险业的发展，从而影响到整个社会的经济发展。因此，我国《保险公估机构管理规定》第一条即开宗明义的提出其立法宗旨“为保护投保人、被保险人的合法权益，维护公平竞争的市场秩序，防范保险风险，根据《中华人民共和国保险法》等有关法律、行政法规，制定本规定。”由此可知，对保险公估机构的监管在保护公共利益存面上是重于维持保险公估机构经营的健全与稳定的。
　　按照公共利益理论[30]，政府对保险行业的监管的主要目的，除了稳定（Stabilization）和所得分配（Income distribution）功能外，还可以纠正市场机能的不完美性（Market imperfections）。通过政府的监管行为能够消除或减低由于市场缺失（Market failure）所产生的附带成本，例如垄断行为（Monopolies）、不正当竞争和外部因素所产生的影响。[31]政府为应公众的需求，必须适度地干预保险市场的经济活动，以减轻或消除因市场缺失所产生的不公平或无效率。
（二）、保险公估人的监管目标[32]
　　监管当局的基本指导思想和具体监管行为将对被监管的保险公估人的生存和发展产生重大影响。监管者首先必须明白自己的工作目标，而且所有的具体监管行为必须是为达到监管目标而选择的手段、途径或形式。倘若监管没有明确的目标，或者没有理性的目标，或者虽然有堂而皇之的目标，但这个目标并不能左右自己的具体监管行为，甚至行为的后果住往与所谓的目标背道而驰，将是监管者的悲哀，也将是被监管者的不幸。
　　1、保护当事人的合法权益
　　在健全的市场经济条件下，对保险公估人的监管的首要目标是保护保险当事人的合法权益，这是保险公估监管当局的基本职责。虽然保险公估人不会改变保险合同的内容，但是，保险公估人的公估结果与报告却能影响到保险当事人双方的权益。比如，保险公估人在进行其公估业务活动中，故意偏向保险当事人一方或者因为过失而使得其公估结果不合理合法，就必然损害到保险人或者被保险人某一方的权益。
　　2、维护公平竞争的市场秩序
　　保险公估人仍然是市场经济的产物，而市场经济是要突出强调竞争的。没有竞争就没有活力；没有竞争，保险公估市场也就不可能繁荣；没有竞争，也就没有公平的市场环境。但是，竞争必须有规则，“不依规矩，不成方圆”。没有规则的竞争是混乱无序的竞争，其结果必然是少数人侵害多数人的利益。因此，维护公平竞争的市场秩序的目标也可以理解为“保护当事人的合法权益”目标的延伸。当然，我们也要明白，监管的使命是维护公平竞争的市场秩序，不能为了维护秩序而人为地限制、压制竞争。
　　3、维护保险公估体系以及整个保险体系的安全稳定
　　这是维护被保险人的合法权益、维护公平竞争的市场秩序的客观要求和自然延伸。如果保险公估体系以及整个保险体系的运转是安全和稳定的，那么，维护保险当事人的合法权益和维护公平竞争的市场秩序就有了必要的基础和条件。相反，如果整个保险公估体系和保险体系的运转是不安全、不稳定的，那么，保险当事人的合法权益就难以保障，市场秩序也难以维护。
　　当然，维护保险公估体系的安全稳定，并不排除一些保险公估机构因经营失败而自动或被强制退出市场。从某个角度来讲，因经营不善而倒闭破产或者因违法违规而被强制退出是为了更好地维护保险公估体系和整个保险体系地安全稳定。
（三）、保险公估人的监管原则[33]
　　1、国外对保险公估业的监管通常有两种方式，一种是严格监管方式，另一种是相对松散的监管方式。适度监管是指对保险公估业的监管力度要考虑保险市场以及保险公估业的实际情况和要求，不能过于严格，也不能放任自流，必须把握一定的标准和尺度。从我国保险公估业的实际情况来看，监管过松，处于发展初期的保险公估业很有可能出现一些违规的行为；反之，监管过严，又会限制本来就发展较慢的保险公估业的发展。
　　2、促进保险公估人良性竞争原则
　　保险公估人是市场机制的产物，是保险市场良性发展的必然要求，但市场机制也存在着恶性竞争、外部不经济等弊端。为了维护保险公估市场的正常竞争秩序，优化保险公估人的市场机制，国家在对保险公估人监管的同时，要设法保障竞争机制协调功能的充分发挥，防止保险公估人之间盲目竞争和不正当竞争导致的市场秩序混乱。
　　3、有利于保险业健康发展原则
　　从根本上来说，国家对保险公估业的监管的目的是为了使其更好地服务于保险业，从而服务于社会。为此，国家应按照有利于保险业健康发展这一根本宗旨来监督和管理保险公估市场、保险公估人的行为。
（四）、保险公估人监管体系
　　一个完整的保险公估人监管体系应该包括政府监管、行业自律以及社会监督三方面，只有这三方面组成一个有机整体，才是一个完善的保险公估人监管体系。
　　1、政府监管。政府监管就是保险监管当局通过行政手段、经济手段以及法律手段等来影响保险公估市场的结构、保险公估企业的市场行为以及保险公估市场的运作效果，以期促进保险公估和整个保险业的健康发展，使保险公估更好地服务于大众。政府对保险公估人的监管主要体现在两个方面：一是制定并颁布各种法律法规对保险公估市场进行规范，二是设立专门机构具体实施有关法律法规。当然，我们应该看到，在保险公估业发多的国家或地区，如英国、澳大利亚、新西兰以及香港，并没有将保险公估人列入专门的保险监管范围，而主要由包括代理法规在内的普通法规范以及行业协会的自律。而鉴于我国目前整体市场法律机制的不完善、不健全，行业自律的无力性（我国目前还没有全国性的保险公估行业协会），在现阶段，只能也应该将其纳入政府监管范围。
　　政府监管的内容主要是对保险公估从业人员的资格管理以及保险公估机构的设立监管。从我国目前的保险监督管理机构对保险公估从业人员的资格管理来看，其监管的内容相当繁多。但是，借鉴国外保险公估发达国家的经验以及笔者从事保险公估工作的实际经验来看，我们认为政府对保险公估从业人员的监管应该把其监管重点放在从业人员的资格准入、退出机制的原则性、制度性方面的制定，而具体的制度的实施、执行等方面应该由行业协会或者同业工会来操作（目前可以由保险行业协会代管，待以后保险公估行业协会成立后再由其实施操作）。政府对保险公估机构的设立监管也主要应该是对于保险公估机构的设立制定一些具体的规章制度（如目前的《保险公估机构管理规定》），并且这些规定主要应该体现其与一般公司或者企业设立的区别（因为《公司法》对于一般公司的设立已经有了比较详细的规定），比如设立保险公估公司必须有符合规定的高级管理人员等。至于对于保险公估机构经营活动的监管，笔者认为在此方面监管的主要目的是保证保险当时人双方的合法权益不受侵害，也即是保险公估人的公估活动在公正、公平的原则上进行即可。总之，政府对保险公估机构经营活动的监管不必像监管保险公司或者保险代理人公司那样严格。毕竟，保险公司或者保险代理公司有可能出现因经营不善而倒闭，也可能处于某种原因而分立或合并，如果对他们的分立、合并甚至破产倒闭不予约束，势必损害保险人、被保险人等范围极大的公众的权益。但保险公估公司的分立、合并甚至破产所影响的对象只涉及债权人（委托人），因此，其清算管理依照一般企业或公司的清算监管程序即可。
　　2、行业自律。行业自律即保险公估人的自身管理，是指各保险公估人为了维护本行业的利益，协调彼此间的关系而组织起来，以成立行业协会或者同业工会的形式，实行自我约束、自我管理和自我发展。在发达国家由于保险公估机构是作为一般的商业企业组织登记注册的，并没有被列入专门的保险监管范围，而仅仅是受到普通法的制约；同时，保险公估人主要是从事保险专业技术性较强的业务，而这些业务能否得到公正、合理的解决，会直接关系到保险双方的切身利益。正是这种行业的特殊性要求促使国外保险公估人协会地产生和快速发展。目前，国外保险公估人协会在行业自律、专业技术培训、资格考试和认证、信息沟通以及对外交流等方面日益发挥着其他组织无法替代的作用。也正是如此，国外保险公估人协会虽然仅仅是一个民间组织，但是其地位和作用远远超出了普通行业组织的范围。然而我国有关部门尚未充分认识到行业自律的重要作用，所以至今我国保险公人的行业自律建设十分不够――到目前为止，还没有一个保险公估行业协会。
　　保险公估行业自律的作用主要体现在以下几个方面：
　　（1）、弥补政府监管的不足。政府主要是通过法律手段、行政手段以及经济手段对保险公估业进行自上而下的管理。然而，这些自上而下的管理存在着诸多局限性。如法律手段往往是原则性、粗线条的，不可能面面俱到、与时俱进；行政手段的尺度难以把握：过多的行政干预会违背市场经济的初衷，并可能导致权力寻租等现象，完全不干预又可能导致市场混乱；而经济手段作用发挥的场合又是有限的。保险公估行业协会等自律组织由于是由诸多公估机构组成的，能及时发现问题，并且能采取适当的措施解决问题。比起政府监管来说，相对灵活，恰好弥补了政府管理的不足。
　　（2）、充分协调各方面的关系。保险公估业的行业自律的一个突出优点就是能协调好方方面面的关系。包括协调政府与保险公估人之间的关系、保险公估机构之间的关系、以及保险公估行业与其他行业之间的关系。以笔者亲身经历来说，在保险公估业务活动过程中，公估师的查勘和评估，可能需要通过司法、公安、交通、消防、安全监察等部门调查事故过程或事故发生原因。但目前这些部门一般都可以拒绝公估人对其调查，使得公估工作难以顺利进行。而要得到这些部门的配合协作，但靠个别公估人是无能为力的，需要行业协会协调。此外，目前的中国保险监督管理委员会分设在各地的保险监督管理局只能登记在其所管辖区内的保险公估从业人员，而对于外辖区进入本辖区内的从业人员监管缺乏相关监管信息，比如其是否有违规记录等。而通过建立全国性的行业自律组织，并充分发挥其协调功能，达到信息共享，则能弥补此空白。
　　（3）、提升保险公估从业人员的水平和素质，从而提升保险公估行业的整体水平。保险公估机构或者保险公估从业人员通过向行业自律组织登记注册的方式，使得自律组织在技术培训、资格认定以及制定行为规范等方面发挥作用，提高从业人员的水平和素质，从而提高行业的整体水平。
　　依据以上行业自律所发挥的作用，我们认为行业自律监管的内容主要包括制定行业自律守则，保证自律制度的实施、制定行业性的技术标准，为会员提供指导性的建议以及进行保险公估教育培训工作。
　　3、社会监督。社会监管主要是指市场力量的监管，包括信用登记评定中介机构、保险公估投诉受理机构等对保险公估人的监管。对于保险公估人的违规行为，在发达国家和地区都有专门的社会投诉部门专门接受客户投诉，并由该部门进行调查，且根据调查情况记录在案、酌情处理。而在我国，面对日益增长的保险违规行为尚且没有专门的接受投诉的部门，就更别说专门接受保险公估违规行为的投诉部门了。此外，社会信用登记评定机构不定期对各保险公估机构进行信用登记评定，不仅可以作为保险双方当时人选择保险公估人的有力依据，更能促进保险公估机构提升自身业务水平。总之，社会监督这种市场力量对于保险公估人的监督是无法由政府监管以及行业监管所替代的。

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2006下半年经纪人、公估人考试辅导